落实电力改革 促进燃煤自备电厂有序发展
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——解读《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》

燃煤自备电厂由来已久,是企业为满足本单位生产用电、用气等能耗需求投资建设的发电厂,一般不向国家电网送电。由于复杂的历史、体制、市场等原因,燃煤自备电厂如今面临诸多问题。如何加强和规范燃煤自备电厂监督管理,是化解防范煤电产能过剩风险的重要举措,也是未来进一步强化电力统筹规划、推动电力行业有序发展的重点任务——

北极星火力发电网讯:年初,由国家发改委办公厅下发的《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》,对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见,被称为“史上最严格的燃煤电厂整治政策”。在深化电力体制、实施能源战略、推动供给侧结构性的大背景下,对燃煤自备电厂究竟应该怎么看、怎么办,未来发展到底“在何方”,新时代如何发挥新作用等问题,本刊记者于近日专访了国家发改委能源研究所能源效率中心副主任熊华文。他认为,与公用电厂享有平等、公平义务,逐步成为合格市场主体,是燃煤自备电厂实现持续健康发展的必然选择,也是唯一出。

近日,国家发展改革委、国家能源局联合下发了《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。该文件是落实电力体制改革的配套文件之一。《意见》从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易、监督管理等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了若干指导性意见,对于促进燃煤自备电厂健康有序发展具有积极的指导作用。

近期,国家发展改革委办公厅下发了《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》,对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见,被称为“史上最严格的燃煤电厂整治政策”。在深化电力体制改革、实施能源革命战略、推动供给侧结构性改革的形势下,燃煤自备电厂的良性发展将起到至关重要的作用。

(来源:微信号“中国电力企业管理”ID:zgdlqygl 作者:井然)

自备电厂发挥了积极作用,也存在诸多问题

推动电力体制改革“源头活水”

《中国电力企业管理》:燃煤自备电厂由来已久,由于复杂的历史、体制、市场等原因,燃煤自备电厂如今面临诸多问题,您认为目前燃煤自备电厂的问题主要集中在哪些方面?

初步统计,2014年全国自备电厂装机容量超过1.1亿千瓦,约占当年全国总发电装机容量的8%左右。自备电厂主要集中在钢铁、电解铝、石油化工、水泥等高载能行业,主要分布在资源富集地区和部分经济较发达地区。机组类型以燃煤机组为主,燃煤自备机组占70%以上。

近年来,我国燃煤自备电厂装机规模及发电量增长迅速,2017年底全国燃煤自备电厂装机容量为1.4亿千瓦左右,占电力总装机比重达7.9%。

熊华文:对于自备电厂,市场上有不同的观点。一部分观点认为,自备电厂有“不交税”、“不付费”、“不合规”、“不达标”、“不低调”、“不认错”、“不逢时”等“七罪”,是“典型”,必须清算“原罪”;也有一部分观点认为自备电厂“从没享过还要追溯义务,不公平、没道理”;还有观点认为自备电厂是在电力短缺时期各级鼓励发展起来的,企业投入巨资、冒着巨大风险建设自备电厂,已经主动承担了国家电力事业发展的义务,在电力供应相对宽松时期,不能“卸磨杀驴”。我认为,燃煤自备电厂存在以下六大方面问题是不可忽视的。

自备电厂在诸多方面发挥了积极作用:一是降低了企业生产成本,提高了企业竞争力,促进了资源富集地区的资源优势转化和特色产业发展;二是提高了资源综合利用效率,部分自备电厂利用煤矸石、余热、余压等资源发电,有效节约了资源;三是承担了局部地区供热、供暖责任,部分企业自备电厂在满足企业生产需求的同时,利用余量热能向周边地区居民供暖和其他企业供热,一定程度上促进了地方经济和社会发展。

根据国家发展改革委印发的征求意见稿,到2020年我国所有具备改造条件的燃煤自备机组要力争实现超低排放;加快淘汰落后燃煤自备机组,使符合条件的在役燃煤自备电厂成为合规市场主体。

一是部分燃煤自备电厂未获得核准文件就建设投产,未核先建、批建不符、越权审批、无证经营等现象较为普遍,涉嫌违法违规生产经营。

但是,自备电厂的建设运营也存在不少问题,如:审批环节政出多门,未核先建、批建不符现象较严重;能耗指标、排放水平普遍偏高,与公用机组有较明显差距;运营管理水平偏低,运行可靠性较差;参与电网调峰积极性不高,承担应有的社会责任不够等。

国家发展和改革委员会能源研究所能源效率中心副主任熊华文认为,面对燃煤自备电厂存在的历史问题,正确的态度应该是抛弃“有色眼镜”,尊重其创造社会价值的本能动力,利用自身优势继续发挥应有作用,使其成为公用电厂的有益补充。

二是对电网运行造成一定的安全隐患。自备电厂管理、运行、水平普遍低于公用电厂,执行调度指令时一定程度上存在不够严格、拖延执行、执行不到位或者不执行现象。

加强统筹规划,让自备电厂的规划建设规范协调

熊华文分析说,在解决历史性遗留问题和消除不公平竞争的前提下,燃煤自备电厂至少可以在3个方面发挥积极作用。首先,自备电厂具有靠近终端负荷、管理效率高、利用小时数稳定等优势,可为企业及周边居民用户提供稳定、低成本的电力和热力供应,帮助降低企业用能成本。其次,燃煤自备电厂的电源机组容量一般较小,分布广泛,能灵活地承担调峰任务,更有成本优势。再次,拥有并网自备电厂的企业作为横跨发电侧和用电侧的重要市场主体,受传统体制机制约束较少,有条件成为推动电力体制改革的“源头活水”。

三是监管难度较大。监管部门、电网公司对自备电厂的运行情况掌握有限,无法形成有效约束和监管,特别是对未取得电力业务许可的机组目前尚无监督管理制度,电力安全生产监管基本处于真空状态。

《意见》提出,新建燃煤自备电厂项目要统筹纳入火电建设规划,由地方政府依据《政府核准的投资项目目录》核准,禁止在总量控制规模外核准,并与公用火电项目同等条件公平参与优选。同时,严格执行项目核准程序,严格执行国家产业政策和环保标准。有条件并网的应并网运行,并做好并网安全等相关工作。

探索成为合格市场主体

四是承担社会责任程度较低。一方面燃煤自备电厂缴纳性基金及附加、系统备用费的比例较低,另一方面即使缴纳上述费用的企业也很难做到足额按时缴纳。粗略估计,全国燃煤自备电厂性基金及附加的实缴金额仅占应缴金额的15%左右。

长期以来,大量燃煤自备电厂以配套工业项目的动力车间形式与工业项目打捆审批,审批部门涉及能源主管部门、经信部门、工业主管部门等多个政府部门,部分自备电厂还存在未批先建、批建不符的情况。项目审批政出多门、违规建设等问题,造成燃煤自备电厂在规划建设的管理上与国家电力建设规划相脱节,也加大了监管难度,致使违反国家产业政策、能效环保标准的情况时有发生。《意见》进一步明确了燃煤自备电厂必须纳入火电建设规划,明确了核准主体和核准程序,强调了产业政策的符合性,通过强化规划引导、科学规范建设燃煤自备电厂,有利于加强全国电力统筹规划,推动燃煤自备电厂有序发展。

“实现燃煤自备电厂的科学治理和规范管理,关键是清楚地界定自备电厂的责任和权利,明确哪些是必须严格遵循的规则,哪些是自备电厂的特殊之处。”熊华文说。

五是部分自备电厂机组容量等级偏小,机组能耗水平偏高。部分燃煤自备电厂机组建设较早,受当时发电技术,机组能耗水平较差,且多年来始终未淘汰更新,即便实施节能技改,对供电煤耗指标下降贡献较小。

加强运行管理,让自备电厂承担应有的社会责任

公平参与市场竞争是电力体制改革的重要推动力量。“只有清楚地界定了责任和权利,才能推动燃煤自备电厂成为合格市场主体,公平参与市场竞争,提高资源配置效率。”熊华文说,从责任和义务看,燃煤自备电厂必须足额缴纳政府性基金及附加,合理缴纳有关费用;执行统一的环保、能耗、淘汰关停等强制性要求,这是公平有序竞争的基础;同时,严格执行调度纪律,服从电力调度机构的运行安排,全面落实电力行业相关规章和标准,承担电网安全调峰责任。

六是不利于建立公平合理的电力市场秩序。拥有自备电厂的企业没有承担电价“交叉补贴”等社会普遍服务的费用,其实质是将应承担费用转移给其他用户,加重了其他企业的电价负担。

《意见》提出,燃煤自备电厂要服从电力调度,积极参与电网调峰等电网辅助服务。承担应有的社会责任,自发自用电量应缴纳国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金等政府性基金和政策性交叉补贴。拥有并网自备电厂的企业应合理缴纳备用容量费。

国家发展和改革委员会能源研究所能源系统中心主任周伏秋认为,作为不同于一般公用电厂的发电主体,自备电厂在承担应有的责任和义务基础上,也应该享有一定的权利和自主性。

《中国电力企业管理》:目前,全国合规建设的自备电厂规模大概有多少?总体占比多少?自备电厂环保排放达标的情况如何?拥有自备电厂的企业在国民经济发展中的地位与作用如何?

我国现行电价机制中,售电价格中包含国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持资金和城市公用事业附加费等政府性基金,电价机制客观上存在工商业补贴居民、城市补贴农村、高电压等级补贴低电压等级等政策性交叉补贴情况。企业建设自备电厂,所需电量自发自用,这部分电量未能承担政府性基金和政策性交叉补贴等社会责任。在电网调峰方面,自备电厂作为电力系统的重要组成部分,大量存在不履行调峰义务的情况,实际上是将调峰责任转移给了公用电厂。《意见》进一步明确了自备电厂应承担的政府性基金、政策性交叉补贴和电网调峰等社会责任,有助于进一步营造公平的竞争环境,保障各方合理利益。

“对于燃煤自备电厂,应该允许无歧视接入电网,自主参与市场交易。”周伏秋说,对于符合规定的自备电厂应该享有平等的、无歧视的电网接入服务;拥有自备电厂的企业自发自用以外的电量可按交易规则与售电主体、电力用户直接交易,或通过交易机构交易;无法满足自身用电需求的企业应被视为普通电力用户,平等参与市场购电。

熊华文:近年来,我国燃煤自备电厂装机规模及发电量增长迅速,2017年底,全国燃煤自备电厂装机容量为1.4亿千瓦左右,占电力总装机比重达7.9%。根据《征求意见稿》,到2020年,我国所有具备条件的燃煤自备机组要力争实现超低排放;加快淘汰落后燃煤自备机组,使符合条件的在役燃煤自备电厂成为合规市场主体。

推进升级改造,让自备电厂更加清洁高效

周伏秋表示,应该允许自备电厂根据自身负荷和机组特性自主提供调峰等辅助服务,公平参与电网辅助服务考核与补偿,按照相关规定获得收益。燃煤自备电厂也可以通过市场化手段减少自发自用电量,增加市场购电量,置换风电、光伏、水电等清洁能源,在促进新能源消纳的同时合理增加自身收益。

合规的自备电厂,一般是以有核准资质来界定。2017年6月,国家发改委等五部委对燃煤自备电厂装机规模较大的新疆、山东、、江苏、广西和甘肃等6个省燃煤自备电厂规范建设及运行情况进行专项督查,主要内容包括燃煤自备电厂的基本现状、承担社会责任及达标排放情况等。我判断,目前,全国合规的燃煤自备电厂的数量应该占到50%以上,从机组容量上来看,大概在40%左右。环保方面,目前很多自备电厂都在做超低排放,达标排放没问题;能耗方面,一些老机组可能会有一些问题。

《意见》提出,推进燃煤自备电厂节能环保改造,提出了节能改造的标准,对于未达标排放的要限期实施环保设施升级改造,确保满足大气污染物排放标准和总量控制要求。对于落后机组,要加快淘汰。

“自备电厂也可以依托发电侧资源,在独立售电、增量配网、终端一体化集成供能、综合能源服务等领域开展新业态、新模式创新,为其他用户提供成本低廉、灵活可靠的电力、热力供应服务。”周伏秋说。

从自备电厂的区域分布来看,新疆与山东两省自备电厂规模名列前茅,主要集中在电解铝、石化、钢铁等行业。其中,燃煤自备电厂代表性企业有的魏桥集团和信发集团等。这两大集团均通过自行发电、调度、运行、供电,为其内部的纺织和铝业企业,以及周边的其他企业提供相对低成本的电力和热力供应。

燃煤自备电厂由于专业化运行管理水平不高,监管难度大等原因,普遍存在能耗水平高、环保排放不达标、环保设施不完善等问题。以某东部省份的调查结果为例,燃煤自备电厂发电煤耗、供电煤耗较该省统调燃煤机组分别高出44克/千瓦时、90克/千瓦时,烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度则比统调燃煤机组高出
1-2倍;并网自备电厂中安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量分别占61%、55%和51%,同时安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量仅占45%,而统调燃煤机组安装除尘、脱硫、脱硝装置的电厂数量则分别占99%、92%(计入循环流化床锅炉后接近100%)和83%。由此可见,自备电厂的能效环保水平和环保设施建设远落后于统调电厂。对于燃煤自备电厂的节能减排,煤电节能减排升级与改造行动计划已提出了具体要求,本次《意见》再次强调燃煤自备电厂的升级改造和淘汰落后,体现了能源主管部门对提升燃煤自备电厂能效环保水平的坚定决心。

治理要尊重历史区别对待

很明显,拥有自备电厂的企业,大部分都是高耗能企业。西部地区以国有高耗能企业为主,山东、江苏更多的是民营企业。所有的自备电厂,对当地的财政支撑以及就业消纳的作用都常显著的。

确定市场主体,让自备电厂公平参与市场交易

国家发展改革委印发的征求意见稿明确,要按照稳妥处理存量、严格控制增量的原则,加快推进燃煤自备电厂规范治理,努力实现燃煤自备电厂能耗、污染排放、装机规模“三降低”和社会履责水平、安全运行水平、清洁能源消纳规模“三提高”。

《中国电力企业管理》:关于自备电厂的“身份”问题,一直都是争论的焦点。一方认为自备电厂所发电力属于自发自用的形式,并不具有商品属性,不应承担用户侧的交叉补贴等费用;另一方认为自备电厂严重挤压了国有大型发电厂的空间。您如何看待上述两种观点?如何界定自备电厂?

《意见》进一步明确了燃煤自备电厂成为合格市场主体的基本条件,并按照电力体制改革的有关精神,进一步明确了符合市场主体准入标准的燃煤自备电厂参与电力市场交易的权利。

“考虑到各地区、各企业燃煤自备电厂存在的问题和面临环境的复杂性、多样性,科学治理燃煤自备电厂既要坚定决心、加大力度,又要尊重历史、注重稳妥,按照区别对待、分类有序的原则持续推进。”熊华文说,在治理过程中,应该坚持“疏导”为主,防止不区分具体情况、具体对象采取“一刀切”的办法。

熊华文:与公用电厂享有平等、公平义务,逐步成为合格市场主体,是燃煤自备电厂实现持续健康发展的必然选择,也是唯一出。当前产生各种争论的原因是大家均从各自立场和利益出发,没有在统一的责任和框架下讨论问题。因此,当务之急是清楚地界定自备电厂的责任和,明确在现有条件下哪些是必须严格遵循的规则和应该承担的责任,哪些是自备电厂作为不同于一般公用电厂的特殊主体,可以享有的和自主发挥作用的空间。我认为,燃煤自备电厂应该承担三大责任,同时享有三大。

按照《意见》的要求,参与电力市场交易的市场主体应满足符合国家产业政策,能耗水平、环保排放达到国家标准的基本准入条件。对于自备电厂,除满足上述准入条件外,《意见》还根据自备电厂的实际情况,进一步明确了自备电厂承担政府性基金、政策性交叉补贴、参与电网调峰等社会责任的准入条件。对于满足合格市场主体准入条件的自备电厂,《意见》则进一步明确了其同等参与电力市场交易的权利。

当前,规范燃煤自备电厂治理的阶段性目标是推动其成为合格市场主体,实现与公用电厂公平有序竞争,终极目标是转为公用电厂,实行全面并轨管理。

责任一,足额缴纳性基金及附加,合理缴纳有关费用。国家依法合规设立的重大水利建设基金、农网还贷资金等基金及附加,对所有电力用户征收,自备电厂自发自用电量当然也不例外。系统备用费是因电网公司提供容量备用服务而向其支付的费用,应按市场化原则双方协商确定,遵照合同约定履行相应的责任和义务。

加强监督管理,让规范自备电厂发展的措施落到实处

熊华文建议,推进燃煤自备电厂转为公用电厂需要循序渐进,不可操之过急。一方面,燃煤自备电厂在缴纳各项费用、承担社会责任、满足节能环保标准、维护电网安全等方面应该坚持与公用电厂同等标准管理;另一方面,自备电厂毕竟不是公用电厂,有其自身特点和利益机制,要引导发挥其创造价值的积极性,提升经济发展的质量和效益。因此,可以考虑在发电小时数、参与市场交易、余电上网、电网接入决策等方面给予自主性、灵活性和便利性,以后视情况稳步推进全面并轨管理。

责任二,执行统一的环保、能耗、淘汰关停等强制性要求。自备电厂应安装环保设施确保满足大气污染物排放标准和总量控制要求;供电煤耗、水耗等指标应符合强制性限额标准要求;机组类型属于相关产业政策淘汰类的要强制淘汰关停。上述强制性要求对包括自备电厂在内的所有发电企业均适用,执行统一规则才能公平有序竞争。

《意见》从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了若干指导性意见。对此,《意见》也相应明确了拥有自备电厂的企业要承担加强和规范自备电厂管理的主体责任,提出了具体的监管措施,力争形成各部门齐抓共管的良好局面,使规范燃煤自备电厂发展的措施落到实处,确保自备电厂规范有序发展。

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